2014年财税改革的优选路径

        2014年，我国立法和修法该如何推进?纳税人应重点关注哪些内容?立法修法还存在哪些障碍?

        三大流转税
       
        “三税”修订正逢其时小规模纳税人或取消

　　我国现行的财税体制，是在1994年分税制改革的基础上构建而成的，税制结构特征以流转税为主体。而增值税、消费税和营业税作为我国流转税的三个主要税种，税收收入占税收总额比重接近三分之二，地位十分重要。

　　据韦大乐介绍，按照《决定》关于“深化税收制度改革”的要求，2014年拟研究修订《增值税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《消费税暂行条例》。

　　此次，选择在“营改增”全面推进的背景下对“三税”暂行条例进行修订，在中央财经大学税务学院副院长张广通看来，是必要的。因为，随着改革的不断深入，越来越多的第三产业税目将纳入增值税的征收范围。

　　“修订的重点是增值税和营业税征收范围的调整，不同行业进项税抵扣的范围界定，种类繁多的发票和票据的联网认证，多档税率的适当减并，税款解缴办法的细化等。营业税虽然随着增值税征税范围的扩大会逐渐萎缩，但不可能一下子就退出历史舞台;消费税则要加大修订力度，调整税目税率和计税方法，以配合增值税的中性特征，发挥特殊调节作用，引导绿色生产和绿色消费，倡导节俭、反对浪费。”张广通在接受《财会信报》记者采访时称。

　　北京明税律师事务所高级合伙人施志群在接受《财会信报》记者采访时指出，“三税”暂行条例修订的关键点在于营业税与增值税衔接的问题、消费税征税环节调整的问题以及后续如何为“条例”上升为法律做好准备的问题。

        施志群进一步指出，“营改增”开始后，多个行业从征收营业税改为增值税，不少旧有的政策虽然进行了调整，但依然存在诸多冲突或差异，需要从源头上进行全面的清理。消费税改革涉及多个层面，包括调整征收范围、税率、调整征收环节，以及由中央税改为地方税种等。若在生产环节征收，将有部分在生产企业所在地征税，若在批发或零售环节征收则因其分布，在涉及地征税。

　　在修订的原则上，施志群认为，应当充分考虑“营改增”的行业扩散进程的问题(留有余地，避免多次重复调整)、地方税制重新构建的问题等。

　　“随着‘营改增’的不断推进，未来在流转税领域里面，会从‘三税定义’改为‘两税定义’，以后主要是增值税和消费税的问题。”多次参与财税领域“立法”的中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文在接受《财会信报》记者采访时表示，营业税被增值税取代是一个时间的问题。

　　在增值税方面，刘剑文还提到，增值税涉及到一般纳税人和小规模纳税人，未来是不是还要坚持这种制度，或者取消小规模纳税人制度，也是需要探讨的。

　　在消费税方面，刘剑文认为，应该扩大征收范围。比如在商店、饭店的消费，除了正常的普通消费外，其他消费可以考虑征收消费税。征收可采取由消费提供者代扣代缴的方式。但也要达到一个起征点才可征收。

　　“当然不论是消费税还是增值税，都面临着一个问题就是怎么来落实十八届三中全会所提出的落实税收法定原则。”刘剑文强调，在制度不断地完善当中，要把行政法规上升到法律。

　　税收征管法

　　突破部门信息孤岛障碍是重中之重

　　《税收征管法》是落实税收实体法的重要保障，它的操作性非常强，对保护税务机关的征税权力、约束税务机关的执法行为、提高税收管理和服务质量、保护纳税人合法权益、打击违法乱纪行为、规范税企关系、进行国际税收合作都有重要意义。

　　我国现行《税收征管法》是在2001年修订通过的，距今已达13载。当时社会和学界对税收关系、税收法治的理解存在一定的局限性，并且随着时间的推移，该法中的很多制度安排、技术手段已经不能适应当下经济的新发展和征管实践的需要，其征管理念也未能体现保障纳税人权利的现代税法精神。

　　张广通介绍称，《税收征管法》虽已进行过多次修订，这次面临税制改革的大好机遇，根据实际工作中出现的新情况新问题和新要求，及时启动修订工作是必要的。

　　2013年6月，国务院法制办公布《税收征收管理法修正案(征求意见稿)》，向社会各界征求意见，引发了激烈讨论。例如，税收行政复议的纳税前置条款是否应该修订?谁有资格从事税务代理业务?涉税信息如何共享?对于这些相关议而未决的问题，在未来修订中如何加以解决，仍是大众关注的焦点。

　　复议前置的条款主要适用于税企发生纳税争议时，一般多为《税务处理决定书》处理的事项。而行政法律之所以设置复议前置制度，其初始原因之一在于，部分具体行政行为具有较强的专业性(如税收征管法、海关法等等)，法院对这些争议性较强的问题往往难以在较短时间内给出准确的裁决。

　　在施志群看来，随着中国经济与法律的不断进步发展，这样的初衷已经略显滞后。在当前，只有允许纳税人自由选择复议或诉讼，才能最大程度提高复议的公信力。在自由选择模式下，只要复议机关独立公正处理复议，凭借其程序优势，相比严格繁琐的司法程序，复议的竞争优势依然很明显。

　　施志群建议，相关条款或可修改为：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关做出的具体行政行为不服时，可以依法申请行政复议或向人民法院起诉。”

　　张广通指出，税收行政复议的纳税前置条款是否应该修订，这个问题的实质是保护国家税收利益避免流失优先还是保护纳税人利益优先的问题。

　　“我认为处处以国家利益优先和处处以纳税人利益优先都有弊病，先缴税后复议肯定是把国家利益放在首位，但现在谁也不能保证基层税务机关不乱收税乱罚款，所以复议前置似乎更有利于约束地方税务机关的违法乱纪行为。但作为变通措施，可以考虑让纳税人就争议税款主罚款缴纳一定的保证金，一旦矛盾解决，该补则补，该退则退，该追究谁的责任就追究谁的责任，这样两者就兼顾了。”张广通表示。

　　在税务代理问题上，受访专家均表示应维护税收服务市场的一个公平竞争的环境，创造一个双赢、多赢的格局。

　　税务代理是一个专业性很强的中介行业，注税与注会、律师等中介行业的关系一直争议不断。对此，张广通指出，都搞部门垄断肯定不好，搞兼业经营必触动部门利益，这个问题需要从中介组织的设立权限和管理体制上去解决，官办中介总会与主管部门有这样那样的利益瓜割，谁有权代理的问题就是一个政府体制改革的问题。

　　同时，张广通还主张，政府和民间行业协会要兼顾，政府主要负责立法，营造公平竞争环境，对违法乱纪行为进行查处，行业协会则负责制定行业规范和自律规则，日常经营行为由市场调节。

　　对于涉税信息共享问题，业内人士也多表示，这是税务部门遇到的最大的工作阻力。“实际上，每年都会因信息不共享导致大量的税款流失，造成某些行业或项目的实际税负较大地低于名义税负，损害了税收的公平性。”潘洪新指出。

　　“由于涉税信息复杂，税务部门势单力薄，取得信息困难重重，征管成本高昂，所以突破部门信息孤岛的障碍是本次修订《税收征管法》的重中之重，许多税制改革能否成功都有赖于信息共享平台的建立。”张广通认为，应以法律形式强化有关部门的协税护税责任，并对纳税人释放逃税无门、违法必究的信号。

　　对此，刘剑文也强调，在平衡国家税收利益和纳税人的利益的同时，加强信息管理的制度化、法制化，协调行政机关之间的权利、义务和责任。

　　房地产税

　　以立法为契机彻底清税减费

　　房地产领域不仅税费多，而且税负很重。早在2008年全国“两会”期间，就有十多位全国政协委员对某地楼盘进行税费摸底并最终提交了《减少政府收费环节遏制房价上涨的建议》的提案，调查发现，房地产税费达五十余项，涉及25个部门，政府各种税费占总房价的30%上下。

　　十八届三中全会决定，要加快房地产税立法并适时推进改革。财政部部长楼继伟表示，要加快房地产税立法，减少房产建设和交易环节税费，增加保有环节税收，配套推进清费立税。同时，国家发改委等部门也表示将加快“房产税法”立法。由此可见，房地产税立法已引起中央及相关部门的
高度重视。

　　就目前来看，推进房地产税立法的确迫在眉睫。在1986年颁布的《房产税暂行条例》第五条中规定，个人所有非营业用的房产，免纳房产税。但是，上海和重庆在试点房产税时，却对非营业用的房产、住宅征收房产税，这从严格意义上来说，违背了《房产税暂行条例》。现行试点与规定出现了较大的差异。在这种情况下，房产税的扩围难以推进，只有为房产税立法，才能打破僵局，房产税的征收才顺理成章。

　　对此，业界人士认为，“加快立法”在“适时推进改革”之前，这意味着“立法”将成为推动房产税改革的重要路径。应该以新立房产税法为契机,彻底清税减费。在立法中既要降低一些税种的税率，还要把重复征税的税种砍掉。

　　刘剑文表示，公众说的房产税只是房地产税收体系的一个税种，还应包括城镇土地使用税、增值税、耕地占用税，目前规范这4个税种的都是行政法规，因此就要加快立法，使税收法定原则在房地产税收领域中得到落实。

　　施志群也表示，借新立房地产税的契机，简并相关税种是一个趋势，现有房地产税费体系过于复杂，不利于行业的健康发展，税收征管成本也过大。比如土地增值税的清算问题，清算项目比例一直较小，这是一系列复杂的原因导致的，而其中税制管理的复杂性起了较大的作用。

　　施志群指出，在房地产税立法中应关注以下三大问题：一是落实全国不动产统一登记制度。只有推进全国住房信息联网，获悉一人在不同城市拥有多套房屋避税的情况，才能为房产税的全面征收提供条件。二是合理的免税空间关乎民生，应考虑各地经济水平和居民收入的差异性。三是征税成本将是房地产税的推进成功与否的决定性因素。征税成本既包括税务部门税收征管中的各类直接投入和间接投入，也包括其他部门或个人为配合税务机关征收而付出的相应成本。前者过大可能影响房产税的财政意义，后者可能会导致一系列的税收争议甚至是社会问题。

　　潘洪新指出，房地产开发环节的土地增值税要降、营业税要只征一道，契税要降，其他的各种收费更要降，特别是对那些唯一基本住房的刚性购房者，有必要进行一些制度层面的调整。房地产税制，在设计时一些理念可以调整一下，比如，从时间上均衡一下从取得到长期保有应承担的税负，减少一些重复项目，去掉一些收费项目。

　　谈及房地产税的“立法”过程，刘剑文指出，第一步很有可能是国务院下设的财政、税务、住建等相关部门联合起草一个房产税法草案。这个草案应该是在已有的房产税暂行条例、房产税在上海和重庆的试点情况和大量调研、内部征求意见的基础上形成的。

　　2014年，房地产税法能否出台，我们拭目以待。但在业内人士看来，不管房地产税法怎么制定，都不应该只为一个“房产税”立法，而应是为整个房地产税立法。

　　环境保护税

　　应做好环保与税收的衔接

　　2013年，我国处在十面“霾”伏之中。雾霾波及25个省份，100多个大中型城市，全国平均雾霾天数达29.9天，创52年来之最。雾霾的大面积爆发，对我国环境问题敲响警钟。税收制度作为政府用以调节社会经济生活的一种重要工具和手段，在保护环境方面发挥着越来越重要的作用。

　　目前，我国已开征的关有益于环境保护的税种主要包括资源税、消费税、车船税、城市维护建设税、城镇土地使用税、耕地占用税和企业所得税。环境保护税作为保护环境的一个重要税种，其立法备受关注。据悉，环境保护税法的制定将坚持使用资源付费和谁污染环境谁付费、谁受益谁补偿原则。

　　“造成污染的原因是多方面的，治理也是多方面的综合治理，财税法是其中的一个重要着力点。”刘剑文表示。

　　在施志群看来，选择防治任务重、技术标准比较成熟的税目征收环境保护税，逐步扩大征收范围是一种较为稳妥的渐进式改革，有利于环境保护税的稳定实施。

　　施志群认为，征收环境税应处理好环保部门认定与税务部门征管衔接的问题。税务机关并没有足够的人力、物力、技术能力去全面组织、掌握二氧化碳排放、污染物排放等环境工作，无法独立征收环境保护税。而环保部门在排污费方面有长期征管经验，在污染排放检测和标准核定方面具备技术优势。因此，做好环保与税务的衔接工作，是环保税法制定时需要解决的问题

　　“除此之外，还应处理好环保税的分配和管理问题。即到底确定为中央税、地方税、还是中央和地方共享税?”施志群说，之前的排污费主要由地方收取等，环境税的替代性出台，是否应注意政策的连续性;部分环境问题的跨区域性，比如近几年来，霾天气的频繁出现，需要多地区政府共同进行，这些因素都影响着环保税的分配和管理。

　　刘剑文指出，雾霾是全国性的事情，出台《环境保护税法》是必要的。环境税立法过程中要逐步解决的问题主要有三个方面：一是环境保护税法的制定范围需要慎重考虑，二是环境保护法的立法目的和经费使用应明确;三是对环境保护税法中税率的设计也需考虑多方面因素。