新预算法为政府会计体系奠定法律地位

　　新《预算法》的修订不仅涉及预算管理的变革，还为以权责发生制为基础的政府会计体系奠定了法律地位，对我国的政府会计改革具有指引作用。
　　
　　明确编制权责发生制的综合财务报告
　　
　　“在政府会计改革方面，西方发达国家已经探索多年。如今，新《预算法》为以权责发生制为基础的政府会计体系奠定了法律地位，对我国的政府会计改革具有指引作用。”中国石油大学(华东)财务与会计系副教授刘福东表示。
　　
　　从内容来看，新《预算法》突出体现了公共预算管理的受托责任导向。公共受托责任的完全解除，要求政府不仅要履行好行为受托责任，即要“把事情做好”，而且要对履行职责结果进行披露，即“把事情的结果”报告出来。前者更多要求政府优化预算管理过程，是“过程观”；后者要求全面披露政府预算管理的效率、效果等情况，更多体现为“结果观”。
　　
　　刘福东认为，两者结合，构成闭环管理，使得预算管理的动态性、可持续性得到保障，而且信息披露的广度、深度和方式等在一定程度上反映了财政民主的发展水平。从技术角度分析，新《预算法》有利于政府将预算会计与政府财务会计结合起来，为政府配置资源提供更为全面的会计技术支持。
　　
　　事实上，新《预算法》第九十七条恰恰明确了“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。
　　
　　山东大学管理学院副教授路军伟表示，从内容来看，新《预算法》对会计信息的需求实际上超越了预算管理。
　　
　　其中，新《预算法》要求报告政府整体财务状况，而且它对地方政府负债的举债主体和规模做出了规定。对此，刘福东认为，这是对政府财务要素全面性、完整性的尊重。
　　
　　在过去一段时期内，对于政府债务的计量、确认和报告等技术环节，没有完善的法律依据和技术规范，政府财政风险隐性化。“此次新《预算法》在一定程度上使政府债务问题得到官方认可，为地方政府债务的会计处理和风险控制提供了法律依据。”刘福东说。
　　
　　此外，新《预算法》要求报告政府整体的运行情况，这主要体现在政府收入支出表、政府收入费用表的编制方面。刘福东认为，如果从技术发展的角度前瞻，从财政管理精细化出发，财政管理与具体公共活动的联系将更为紧密，未来应该采用合理的方式计算行政成本并进行披露。“掌握严格的会计意义上的政府成本，对于衡量政府绩效具有重要意义，这应该也是未来政府会计改革的命题。”刘福东说。
　　
　　新《预算法》还要求报告政府的财政可持续性，路军伟表示，这要求通过确认、计量、记录和报告等一系列会计程序，将政府所控制的资源、承担的支付义务以及收入、支出和赤字情况纳入核算和披露范围，反映在政府的综合财务报告之中，并与其他宏观信息一起用于评估政府财政的可持续性。显然，收付实现制的会计制度无法满足这一要求。
　　
　　为政府会计改革留有空间
　　
　　新《预算法》的第九十七条内容，实际上要求披露的内容已经不局限于政府的年度预算收支信息。
　　
　　路军伟表示，一方面，虽然关于政府综合财务报告披露的内容相对比较模糊，没有指明报表体系由具体哪些报表构成，但是，这也体现了灵活性，比如用资产负债表反映政府整体财务状况，用收入费用表等反映政府的运行情况，用其他报表从不同角度反映政府的中长期可持续性，“这就为政府会计改革留有空间。”另一方面，会计反映过去，现有财务状况基于现在的税基，未来政府能否维持整体运转要依据权责发生制的会计信息。会计信息不可或缺，管理者要依据现有的会计财务信息来讨论分析财政的可持续性问题。“但是，不能单纯依靠会计信息来判断财政的中长期可持续性问题，它与宏观经济还有很密切的关系。”路军伟说。
　　
　　欧洲财政危机让政府一度陷入困境，美国政府也曾出现停摆。地方债的风险也让我国财政可持续性成为关注焦点。因此，规范地方债相关管理将成为政府会计改革的突破口。
　　
　　业内人士普遍认为，地方债问题将成为一种刺激因素，对政府编制权责发生制的综合财务报告提出需求，因此，政府会计改革将会提速。
　　
　　财政部部长楼继伟近日表示，中央层面需按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。
　　
　　路军伟建议，在编制权责发生制的政府综合财务报告之后，应该引入审计，形成事后审查和稽核机制，以确保会计报表生成过程的规范性，确保政府综合财务报告是严格按照政府会计准则来编制的。