政府审计在宏观调控中发挥作用研究

「摘要」　政府审计在宏观调控中发挥了重要作用，促进宏观调控政策的贯彻实施和调整完善。针对目前政府审计在宏观调控中发挥作用时面临的深度和广度上的不足，审计人员要树立科学的审计理念，加强审计创新，开展对宏观调控政策的效益审计，提高专项审计调查的质量，以促进政府审计进一步在宏观调控中发挥作用。　　「关键词」　政府审计　宏观调控　政策
　　一、政府审计与宏观调控的关系
　　（一）关于宏观调控的理论认识
　　现代市场经济理论认为，宏观调控是指政府运用宏观经济政策对宏观经济运行所进行的控制和调节，它是政府通过调整其掌握的某些经济变量（如财政支出、货币供给），来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响微观经济行为的政策过程。
　　纵观市场经济发展与健全方面的国际经验，可知从政府与市场互补的角度出发，各国对经济的宏观调控与管理，具有某些一致的共性内容：其一，具有“公共物品”属性。即政府要提供社会经济运行所需的公共产品、公共服务与基础条件，政府必须提供市场经济运行与成长所必需的合理的制度安排与环境，如财产权、法律规则和市场规则的维护，投资环境的改进。宏观经济环境的“公共物品”属性决定了宏观调控的“公共物品”性质。世界银行1991年《世界发展报告》在评价政府与市场相互协作过程中的作用时认为，稳定的宏观经济环境是各国政府应该向社会提供的最重要的公共物品。其二，以“间接性”为主。宏观调控措施的落实，须借助市场机制。也就是说：当出现市场失灵———经济总量不平衡、经济外部性等因素时，宏观调控措施才发挥作用，并且要依靠市场机制发挥作用，即所谓“宏观调控政策刺激市场，市场引导企业”。其三，以“经济性”为主。即政府应通过预算、税收、国债、利率、汇率等一系列经济调控工具，努力“熨平”经济周期波动以求将经济发展导入持续稳定增长的轨道。政府对经济的宏观调控还体现在对收入再分配政策的运用上。
　　但是，除上述共性之外，还存在不同国度宏观调控中的差异和个性。基于我国的国情和现代化发展战略，我国的宏观调控必然有其独特之处。首先，由于特定的自然地理和气候条件，使各类自然灾害频发，要满足这样一个大国的抗御自然灾难的公共需要，仅依靠分散的个人、区域和地方政府的力量是不可能的，客观上要求中央政府能有效地动员全社会力量和集结各方资源，共御危难。其次，经过二十余年的改革开放，我国综合国力已有显著提高，但人口多、底子薄、是世界上最大二元经济体的特点，并未根本改变，而全球化、信息化浪潮中激烈的国际竞争，又不容许我们坐等市场经济慢慢发育成熟和完全依赖市场平均利润率调节的缓慢自然过程，来解决结构优化与升级的问题。因此，必须在我国的现代化发展战略中，合理地加入政府的积极规划、引导和必要的政策倾斜，以追求“后来居上”的赶超。这种对政府积极作用的强调，也必然构成我国宏观管理与调控中的鲜明个性和必须精心加以正确把握的具体内容。现阶段我国需要应对的一些突出问题， 如内需不足问题，地区经济发展不平衡问题，“三农”问题，就业、社会保障和收入分配问题，产业结构调整和大型骨干企业技术升级换代问题，等等，都需要政府实行正确的宏观调控措施才能逐步加以解决。
　　当前，在我们的经济社会生活中还存在这样一种关于“宏观调控”的认识和实践误区，即凡是中央政府、部委面对全国制定的各项经济政策、法规和规范性文件就是宏观调控措施。这实质上是把大量的政府管制行为与宏观调控措施混为一谈。在经济学中，政府管制（governmentregulation）是指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则和特殊行为，它是政府对微观主体的经济活动所进行的某种限制。这里的微观主体，不仅仅是指企业，还包括某一行业（比如汽车、房地产）、某一地区（比如老东北工业基地、环渤海经济区）、单个市场（比如钢材、电）等。无怪乎当代著名的宏观经济学家、诺贝尔经济学奖获得者罗伯特。卢卡斯2004年5月访华时所作出的惊人评论：中国出台了这么多措施，没有一项是宏观政策，全部都是微观政策（钱颖一，2005）。宏观调控的对象必须也只能是一个国家的宏观经济总量，如政府的总支出和总收入、货币的总供给、GDP的增长率、劳动就业率和失业率，以及影响整体市场的价格参数如利率、汇率等等。
　　（二）政府审计与宏观调控的关系
　　作为综合性财政经济监督部门之一，国家审计机关的基本职能是经济监督，并不直接参与我国宏观经济决策和政策实施。但另一方面，政府审计又是整个宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分，因此，审计监督行为也就能够在加强和改进我国宏观调控中发挥重要作用。
　　政府审计对促进和加强宏观调控的能动作用，从本质上讲，仍然是致力于对“效率”与“公平”的监督，这样就引申出两种主要作用：一个是防护性作用或制约作用，这种作用主要针对的是“公平”监督，更多地体现在真实性与合法性审计当中。其载体主要是审计项目。另一个是建设性作用或促进作用，这种作用主要针对的是“效率”监督，更多地体现在效益性审计方面。其载体主要是专项审计调查项目。因此，可以说，防护性作用的发挥重在监督，而建设性作用的实现则重在服务。
　　从我国政府审计的发展历程来看，按照上述两种作用的发挥情况，大致也可以划分为两个阶段：第一个阶段是自审计机关成立之初的20世纪80年代中期至90年代中期，这一阶段国民经济发展的主要特征是长期处于“过热”状态，计划经济向市场经济转型在带来了极快的增长速度的同时，也带来了前所未有的大量的经济问题和社会矛盾，国家从宏观上几次采取紧缩政策加以抑制，与之相适应，这一阶段的政府审计重点是针对被审计单位的真实、合法状况重拳出击，严肃查处违纪违规问题，促进整顿经济秩序，重点发挥了监督的作用；第二个阶段是从上世纪90年代末期至今，这一阶段我国宏观经济保持了持续稳定的发展速度，市场秩序逐步走向健康、平稳，但另一方面，在出现了供给相对过剩和物价通货紧缩的同时，还存在着煤、电、油的生产短缺和以房地产、钢铁等行业为代表的投资过热情况。因此，这一阶段，政府审计在继续加大监督和查处力度的同时，开始把更多的注意力投向被审计单位的管理和效益上来，开始进行符合我国国情的效益审计尝试，开始加大专项审计调查项目的比重，开始在监督的基础上强调服务的作用，特别是对国有企业的服务作用。由此可以看出，我国政府审计的成长轨迹是在承继着我国国民经济的发展脉络，是经济社会的大环境所造就的，既割舍不开，也脱离不了。这也可以理解为宏观调控对政府审计的反向作用。
　　一般来讲，最有效的宏观调控应当是事前的调控。要减小经济周期性波动的幅度，最好是在波动幅度加大之前适时开始必要的调控；要克服短期市场行为与国家长期可持续发展战略之间的矛盾，也应在市场自发形成的产业结构与国家长期战略发生严重冲突之前进行必要的调控。而政府审计多为事后监督，往往是对某一单位、部门、项目、资金在某一个阶段的真实、合法、效益情况进行审计。这样看来，二者的结合，或者说审计对宏观调控的能动作用不仅存在难点，甚至似乎从根本上就是矛盾的。其实不然，正是因为两者的不同步性，才赋予了政府审计发挥其促进宏观调控作用的一个“天然”的有利条件，即能够有效监督国家宏观调控政策的执行过程和实施效果，审计结果才能够为政府改善宏观调控提供准确的依据。当然，政府审计要想发挥更大的作用，仅靠这些显然是不够的。如何通过审计来影响到国家宏观调控决策的立意、内容和进程，无疑将使政府审计更直接地起到促进宏观调控的作用。
　　二、我国政府审计在宏观调控中发挥了积极作用
　　我国审计机关成立以来，一直重视发挥政府审计（以下简称审计）在宏观调控中的作用。四任审计长1998年9月21日在《人民日报》联合发表了“依法履行审计监督职责”一文，文中说“审计机关自成立以来，始终把加强宏观调控服务作为一项重要任务，紧紧围绕我国不同时期经济工作中心开展审计监督。……在促进各项改革的深化和宏观调控措施的有效落实方面发挥了积极作用”。“
　　审计署成立以来的审计实践也证明，审计在宏观调控方面发挥了重要的作用。温家宝总理在2004年初指出，审计是国家加强宏观调控的一种重要手段。总结二十几年来审计在宏观调控中发挥作用的情况，可以得出以下结论：第一，审计与宏观调控之间存在一定的互动关系。首先，审计能够发现需要调控的领域和宏观调控的重点。即通过审计，发现经济领域出现的一些苗头性和倾向性问题，或对已经存在的问题的后果予以货币化，引起宏观调控部门的注意并对这些领域实施宏观调控。其次，审计工作始终围绕宏观调控的重点展开。在审计署成立初期、尚未建立预算执行审计等经常性审计和定期审计制度之前，审计工作的重点几乎全部由宏观调控的内容决定。之后，除了经常性审计和定期审计内容之外，审计的重点也是围绕宏观调控的重点展开。再次，一段时期内经济运行特点和宏观调控政策的性质决定了审计的主要类型。经济过热时，宏观调控政策总体上是紧缩性质的，这时的审计以真实性和合法性审计为主，重点在发现经济领域存在的违法违规问题。经济萧条时，宏观调控政策总体上是扩张性质的，侧重于促进经济增长和结构调整，这时审计机关会在真实性和合法性审计的基础上，逐步加大效益审计的比重。第二，审计在宏观调控中主要发挥两种作用，一是促进决策，实现宏观调控政策的调整与完善。二是促进执行，监督宏观调控政策的贯彻实施。
　　三、政府审计在宏观调控中发挥作用的机制研究
　　政府审计在宏观调控中发挥作用的机制可概括为：审计机关针对宏观调控的各个环节开展审计和审计调查，向被审计单位出具审计意见或下达审计决定，促进宏观调控政策的贯彻实施；向政策制定部门反馈信息、提供意见和建议，促进政策的调整与完善。
　　（一）针对宏观调控各个环节开展审计
　　每一项宏观调控政策（以下简称政策）都有自己的政策周期，即指政策经过制定———执行———评估———监控———终结等环节。其中监控指为达到政策的预期目标，对政策过程尤其是执行阶段进行监控，以保证政策的权威性和严肃性，它是政策运行中不可缺少的一个环节，贯穿于政策过程的始终。政府审计可以针对宏观调控的各个环节开展，贯穿于宏观调控过程的始终，在这一点上，政府审计发挥了“专业监控”的职能。
　　1 对政策制定活动的监督。政策制定即从发现问题到政策方案出台的一系列活动，简单的制定过程包括发现问题———搜集决策信息———制定政策。审计一方面可以起到发现问题的作用。如2002年，审计署以“揭露严重违法违纪问题，促进规范土地出让、转让等市场管理行为，保障国有土地收益的完整性”为目标，开展了国土专项资金审计。温家宝总理在审计署的报告上做出重要批示，据此，国务院及国土资源部发出了清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知，并决定实行最严格的土地管理制度。
　　另一方面审计还可以检查决策信息的真实性。这里的决策信息是指支持宏观调控决策的、反映财政财务收支总体情况的经济信息，如财政收入与支出，金融机构贷款规模，国有企业经营利润等。决策信息真实与否，事关宏观调控政策能否体现经济发展的客观要求并达到预期目标。由于宏观调控是市场失灵情况下的一种政府行为，所以会引起经济利益在不同经济主体间的重新分配，有的经济主体得益，有的经济主体失利。因此收集宏观信息环节是宏观调控过程中政策主体博弈的第一阶段。在这一阶段经常会出现政策客体虚报、瞒报决策信息等问题，从而影响宏观调控决策的质量（陈振明，2003）。通常这一阶段开展的审计以真实性审计为主，重点关注决策信息的质量。
　　2 对政策执行活动的监督。政策执行也即实现既定政策目标的过程，通过调整多方的利益来实现对国民经济的调节与控制，是政策主体和政策客体博弈的主要阶段。各政策客体的行为是否符合调控要求，是宏观调控部门关注的焦点。审计的目的就是及时发现哪些（类）经济主体的行为偏离了宏观调控方向，以及对实现宏观调控目标产生什么样的影响，通过要求被审计单位纠正偏离宏观调控的行为，来保证宏观调控政策的执行。
　　宏观调控政策常以规范性文件的形式发布，有的政策是强制性的，有的是指导性的。审计人员在进行职业判断时要因地制宜，采用合适的标准和处理方式。比如，审计机关可以制止被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，可以通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，可以建议有关主管部门纠正与法律、行政法规相抵触的有关财政收支、财务收支的规定等。对于没有违反有关规定但与宏观调控方向相悖的行为，审计机关可以以信息方式反映给国务院或相关部门，由后者据以制定政策对上述行为进行规范。
　　3 参与对政策的评估。政策评估即依据一定的标准和程序判断政策的效果，发现政策执行过程中存在的偏差，提出相应的纠正措施或政策终结的建议，促进宏观调控达到预定的效果或终结。评估宏观调控政策的效果一般要经过三个环节：确立标准———衡量绩效———提出建议。
　　这类审计主要关注政策的合理性和执行效果，属于效益审计。审计署开展的区域性税收优惠政策执行情况专项审计调查属于这一类型。该次调查以整顿和规范税收秩序，保持税收政策的统一性和执行税收政策的规范性为目标，对有关地方执行国家税收优惠政策情况和经济技术开发区的税收政策执行情况开展专项审计调查，集中反映区域性税收优惠政策在执行中存在的问题，揭露地方政府为招商引资而自立区域性税收优惠政策的问题，促进地方政府和税务机关依法行政，进一步整顿和规范开发区的税收秩序，维护国家税政的统一，对开发区优惠政策的必要性进行总体评价。
　　（二）审计机关开展工作的主要方式是审计和专项审计调查
　　两者在宏观调控中发挥作用方面有一些不同。从开展工作的对象和目的看，审计多针对具体的项目和单位，目的是摸清家底、揭露问题、促进管理，具有微观性；专项审计调查多针对经济领域中的“重点”、“难点”、“热点”问题，目的是反映情况，为决策者提供信息，具有宏观性。从发挥作用的方式看，审计主要是通过下达审计决定，提出审计意见和审计建议，监督和促进被审计单位执行宏观调控政策；专项审计调查主要通过提出加强宏观管理、完善政策的意见和建议来发挥作用。从发挥作用的环节看，审计主要在政策制定环节检查决策信息真实性，在政策执行环节监督被审计单位执行宏观调控政策；专项审计调查主要在政策的制定环节发现经济生活中存在的带有普遍性、苗头性的问题，在政策的评估环节评价政策的效果。从发挥的作用来看，审计侧重于监督作用，即促进宏观调控政策的贯彻落实；专项审计调查侧重于服务功能，即促进宏观调控政策的调整和完善。
　　除以上两种方式外，审计署还与国务院其他部门开展联合检查。如为实行最严格的耕地保护制度，强化对土地供应的宏观调控，财政部、国土资源部、监察部和审计署联合开展的对新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理情况的专项检查等。这类检查内容单一、针对性强，在促进宏观调控方面显得更加直接。
　　（三）审计在宏观调控中发挥作用的渠道
　　审计在宏观调控中发挥作用的渠道通常有两个：一个渠道是将审计报告、审计决定书等送达被审计单位，要求其根据审计意见和处理处罚决定进行整改，以此促进宏观调控政策的贯彻实施。另一个渠道是将审计信息以各种形式提供给党和国家领导机关以及国务院各部门，由他们来促进宏观调控政策的贯彻实施，对宏观调控政策进行调整和完善。
　　四、我国政府审计在宏观调控中发挥作用存在的主要不足
　　当前我国政府审计在宏观调控中发挥作用的广度和深度仍然不够。首先，审计机关对宏观调控各个环节开展的审计，大部分是对政策执行活动的监督，较少对政策制定活动进行监督和开展政策评估审计。所以，审计在促进贯彻落实宏观调控政策方面发挥的作用大些，而在促进调整完善宏观调控政策方面发挥的作用小一些。其次，审计的覆盖面有限。从审计署（包括署机关、派出审计局和特派员办事处）的审计范围来看，每年需要审计的单位有3万多个（这些单位的资金量约占全国资金量的70%），但实际审计的不到3000个，覆盖面不足10%.中央一级预算单位有100多个，每年只能审计50%左右（项俊波，2002）。再次，审计提出的宏观建议不多或是层次不高。
　　五、如何进一步发挥政府审计在宏观调控中的作用
　　审计机关应自觉运用科学发展观指导审计工作，紧密结合审计工作的特点，克服审计在宏观调控中发挥作用时面临的广度和深度上的不足，努力提高审计为宏观调控服务的水平。
　　（一）树立科学的审计理念，加强审计战略研究
　　要进一步发挥审计在宏观调控中的作用，就“必须强化为宏观调控服务的意识，围绕经济工作中心开展审计监督”，将服务大局和围绕中心落到实处。加强审计与宏观调控关系的研究，将经济学、公共政策学等学科的基本理论运用到审计理论研究中，进一步认识两者之间的关系，促进审计在宏观调控中发挥作用。例如，利用公共政策评价理论指导效益审计，将有助于促进审计在宏观调控政策的评估和终结环节发挥更大的作用。
　　（二）加强审计创新
　　审计创新是审计的生命力所在，这种创新应是全方位的，渗透到审计管理和审计技术方法之中。审计创新可以克服审计环境中的不利因素。一是创新审计计划管理方法，提高审计计划的科学性。在现有审计计划管理方式的基础上，探索实施审计计划阶段的专家咨询机制，即在确定年度审计项目时听取宏观调控政策制定部门和专家的意见，这样可以做到直接从宏观调控的主题入手开展审计。二是创新审计资源（包括信息资源、人力资源、物质资源）配置方法。利用审计署现有的财政、经济责任和环境审计协调领导小组进行资源整合，发挥审计力量的合力。探索实施审计干部到财政、金融、发改委等综合经济部门的交流制度。外聘专家，弥补审计资源不足。三是创新审计组织方式，如实施审计署和地方审计机关联合审计。
　　（三）对宏观调控政策开展效益审计
　　效益审计是评价宏观调控政策效果的一个有效手段，对宏观调控政策开展效益审计的必要性已毋庸置疑，关键是要找好切入点。我们认为当务之急，一是要理顺财务收支审计和效益审计的关系。效益审计要科学地选择审计目标，财务收支审计则为实现这个目标提供支撑。二是要开创效益审计的新领域，尝试对宏观政策开展绩效评估，走出有中国特色的政府效益审计之路。为实现上述目标，要在以下两个方面积极探索。一是降低审计风险。宏观调控政策涉及国民经济全局，不公正或者错误的审计评价可能对整个经济运行产生不良影响。所以对宏观调控政策开展效益审计的风险比较高。二是建立科学的政策评估标准体系。这一体系的构成，既包括法律法规，又包括国家标准；既包括审计系统内的标准，又包括公认的系统外的标准等。
　　（四）提高专项审计调查的质量
　　专项审计调查是发挥审计在宏观调控中的作用的最有效手段。审计机关不仅要按照《审计署2003至2007年审计工作发展规划》的要求加大专项审计调查的比重，更要在提高审计质量上下功夫。专项审计调查要为建设“资源节约型、环境友好型社会”服务，紧密结合“十一五”规划的重点，制定专项审计调查项目计划。同时抓紧制定和完善规范专项审计调查工作的准则体系，促进规范化建设。
　　主要参考文献：
　　陈振明，2003，《公共政策分析》，中国人民大学出版社。
　　钱颖一，2005，《宏观调控不是市场监管》，《财经》4月。
　　项俊波，2002，《国家审计法律制度研究》，中国时代经济出版社。

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